专家解读丨我国生产安全法制深化发展的又一个里程碑

中国人民大学法学院教授 莫于川

《生产安全事故应急条例》（以下简称《条例》）将其制定依据明确规定为安全生产法和突发事件应对法，这对于如何确立我国的生产安全事故应急法制及其工作运行机制具有重大的指导意义。从《条例》内容来看，其基本的立法精神、法律原则和重点内容，都与作为制定依据的两部上位法的立法精神、法律原则和基本要求是一致的。

比如，安全生产法第一条和第三条开宗明义提出，“安全生产工作应当以人为本”，“加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展”。《条例》也在第一条明确规定立法目的是“为了规范生产安全事故应急工作，保障人民群众生命和财产安全”，这与上位法的精神和原则完全一致。

再如，安全生产法第三条明确规定要“坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，强化和落实生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”。《条例》作为安全生产领域的专门行政法规，作为安全生产法的下位法、实施法，体现上述方针和机制的法律规范很多，这是值得肯定的。

还有一个特点是，安全生产法在明确规定了国务院和县级以上地方各级人民政府对安全生产工作的领导职责之外，还对乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关，也即最基层的政府机关、公共管理机构的安全生产监督检查职责和协助上级部门监督管理职责也作出了明确规定。《条例》依循上位法的要求，明确规定了“乡、镇人民政府以及街道办事处等地方人民政府派出机关应当协助上级人民政府有关部门依法履行生产安全事故应急工作职责”。这与上位法的精神和要求也是基本一致的。

还有一个亮点是，安全生产法明确规定了生产经营单位应当设置安全生产管理机构或者配备专、兼职安全生产管理人员，明确规定了安全生产管理机构及其人员的设置、配备标准及工作职责。《条例》也依据上位法具体规定了安全生产应急管理监督职责、事故应急救援职责、应急救援队伍和人员的素能要求、事故应急救援预案及演练等内容，这些关于专职队伍、工作职责等方面的法律规范，对于安全事故的防范、应急工作效率的提升均有很大助益。

我们再来比较一下《条例》与突发事件应对法的关系。十年前颁行的突发事件应对法是我国危机管理和应急法制的龙头性法律，其开宗明义就把“保护人民生命财产安全”作为立法目的之一提出来，意义非同小可。而《条例》也在第一条就开宗明义把“保障人民群众生命和财产安全”作为行政立法的重要目的之一提出来，并在后面的章节条文中加以细化落实，这与上位法的精神是一致的，值得肯定。

此外，突发事件应对法第四条规定“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。相应的，《条例》第三条至第四条规定的“统一领导、分工负责、指导协调、基层协助、单位全责”的管理体制和责任机制，与上位法的精神是基本一致并有所侧重。

又如，突发事件应对法第五条明确规定了“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则”，“国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估”，这项原则和要求在《条例》中也通过一些具体机制和制度规范得到体现。

总之，可以期盼，《条例》颁布实施，必将有力推动我国的生产安全事故防治工作纳入更加精细化、规范化、高效化的法治轨道，加强生产安全领域依法防范处置事故的素质能力建设，从一个方面助力提升我国生产安全法制建设整体水平。