专家解读 | 确立五项制度 做好应急救援准备工作——解读《生产安全事故应急条例》

中国政法大学法治政府研究院教授 林鸿潮

《生产安全事故应急条例》（以下简称《条例》）的一个重要特色就是格外重视应急救援准备这个环节，充分体现了公共应急立法理念的更新，将应急管理中“关口前移”“有备无患”“预则立、不预则废”的思想落实得十分彻底，对于将来其他同类法律、法规的制定提供了很好的借鉴。从另外一个角度来看，《生产安全事故应急条例》能不能实施好，关键就取决于应急救援准备制度能不能实施好。而要做好应急救援准备工作，地方各级政府及其主管部门和生产经营单位需要按照《条例》的要求重点建立五项制度。

应急预案制度

尽管各级人民政府及其相关部门和重要的生产经营单位早就制定了生产安全应急预案，但此次《条例》规定的应急救援预案制度相对于以往，无疑要严格、细密得多。一是明确规定编制应急救援预案要以风险识别和评估为基础，不能简单照搬照抄；二是详细地规定了应急救援预案更新的条件，这对于保证预案的可操作性和适应性非常重要；三是规定了应急救援预案要公开，公开既有利于预案实施涉及的相关主体熟悉其内容以便于理解操作，又可以倒逼预案的制定者提高预案编制质量。可以说，要实施好《条例》，首先就要把应急救援预案管理制度的这几项要求落到实处。

应急演练制度

以往有一些应急法律、法规本着“宜粗不宜细”的陈旧立法理念，对应急准备的保障措施规定得大而化之，让制度没有“牙齿”，实施效果不佳。《条例》注意到了这一点，在应急演练方面的规定非常“到位”，一是把演练的频率说得很清楚，没有留下什么模糊地带，二是规定要进行抽查，抽查不合格的要整改。有了这两条，应急演练就能真正落实，各级政府及其相关部门要尽快把操作性的措施拿出来。

应急救援队伍制度

《条例》对应急救援队伍的规定，一是充分考虑了近年来应急救援力量的建设和行业发展成果，比较科学合理；二是规定了应急救援队伍建设的情况要向主管部门和人民政府报送，还要向社会公开。应急队伍建设的人财物投入比较大，在各项应急准备制度中的实施难度是最大的，需要地方各级人民政府及其相关部门下足功夫，除了《条例》对生产经营单位规定的罚则之外，在行政系统内部还要建立起相应的问责机制。

应急储备制度

《条例》规定，县级以上地方人民政府应当储备必要的应急救援装备和物资，并及时更新和补充；高危行业生产经营单位和有关人员密集场所经营单位，应当配备必要的应急救援器材、设备和物资，并进行经常性维护、保养，保证正常运转。考虑到不同地区的地方政府和不同行业的生产经营单位需要储备什么设备和物资，差别比较大，很难统一规定储备的规模、品种和更新频率。这就需要相关行业的监管部门出台具体配套制度，结合本行业的特点把这项内容细化下来，特别是要规定刚性的监督检查措施，让这项制度落地。

应急值班制度

《条例》规定县级以上人民政府及其负有安监职责的部门、重点监管行业的生产经营单位和应急救援队伍都要建立应急值班制度，配备应急值班人员，规模较大、危险性较高的危险物品的生产、经营、储存、运输单位还要成立应急处置技术组，实行24小时应急值班，接着规定了对应急管理人员的教育和培训。这就把应急准备的责任落实到了单位、落实到了队伍、直至落实到了人。为了实施好应急救援队伍建设和应急值班等制度，需要从安全生产应急人才培养、从业档案记录、工资和社保待遇保障等方面加以细化落实。

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