中国应急管理报:“防、治、迁”让群众走出循环受灾怪圈——看陕西省安康市如何破解地质灾害频发难题
发布时间:2019-07-24 08:30:43    来源:中国应急管理报     字号: 【      】 打印

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7月3日,记者来到陕西省安康市汉滨区大竹园镇七堰社区,一幅现代化新型农村社区的画面映入眼帘:道路干净整洁、房屋错落有致,建有物业管理中心、文化活动室、图书阅览室、调解室等功能齐全的便民服务中心。

这是一幅多么静美的画面。

但是如果将时间追溯到9年前,站在那场重大的自然灾难面前,我们就会明白如今这幅“静美”的画面有多么来之不易。原来,这里是2010年安康市泥石流灾害后建设的一个重点避灾移民搬迁安置点,以受灾最严重的七堰村命名。其实,七堰社区的发展与变化正是安康市近年来实施避灾移民搬迁工作的一个缩影。

陕西省安康市位于秦巴集中连片特困地区腹地,地质环境十分脆弱,加之区域性暴雨频发,极易引发滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害,是陕西省乃至全国地质灾害高发、多发区,因灾致贫、因灾返贫现象十分突出,长期以来防灾减贫任务尤为艰巨。如何走出“受灾—重建—再受灾”的恶性循环,从根本上帮助处在自然环境恶劣、灾害频发、防范难度大、治理成本高地区的群众,破除自然环境制约、彻底改善群众的生产生活条件,是安康市委、市政府多年的夙愿。

2011年,陕西省委、省政府决定实施陕南移民搬迁工程。安康市启动把居住在中高山地质灾害易发区的群众搬迁转移到安全、宜居、宜业的浅丘或川道地带的移民搬迁工作。截至目前,安康市已建成移民搬迁点1364个,涉及26.6万户、92.1万人。多年来,在安康市委、市政府的坚强领导下,该市的地质灾害防治工作始终坚持“防、治、迁”三措并举的工作思路,防治工作取得明显成效。

异地搬迁 摆脱恶性循环

采取靠城、靠镇、靠园区及安全地带布点规划建设搬迁安置社区的办法,将地质、洪涝灾害评审作为规划技术评审前置要件,最大限度地满足防灾减灾需要,对“隔山为邻、十里同村”的偏远山区群众进行集中安置,使其彻底远离 “灾害源”。

七堰村是明清时期湖北、广东一带的移民移居至此后渐渐发展起来的村落。2010年的七堰村,共有村民155户585人。2010年7月18日,一场突如其来的泥石流袭击了这里。七堰村一组、二组的房屋被当场吞没,造成19人死亡、17人受伤。这样的灾害,在陕南已非首次。仅2001年至2010年,陕南因灾死亡或失踪的人员就超过590人,直接经济损失高达460多亿元。

为了彻底改变百姓屡屡受灾的命运,安康市实施避灾扶贫搬迁工程,计划用10年时间,让全市22万户、88万人从自然条件差、基础设施滞后、公共服务匮乏、产业支撑脆弱的中高山灾害易发区域的群众搬迁到安全、宜居、宜业的地区,从根本上改变生存环境,实现基础设施和公共服务有效覆盖,加快推进城乡一体化发展。

为尊重自然,顺应自然,安康市采取靠城、靠镇、靠园区及安全地带布点规划建设搬迁安置社区的办法,将地质、洪涝灾害评审作为规划技术评审前置要件,最大限度地满足防灾减灾需要,对“隔山为邻、十里同村”的偏远山区群众进行集中安置,使其彻底远离 “灾害源”。

自移民搬迁工程实施以来,安康市始终坚持避灾户、贫困户、特困户“三优先”搬迁。“十三五”期间的易地扶贫搬迁,探索通过“交钥匙工程”等帮扶措施促进贫困群众搬迁安置,推动了“挪穷窝、移穷业、断穷根”的“套餐式扶贫”。安康市移民(脱贫)搬迁办公室副主任王纯凯说:“‘十三五’易地扶贫搬迁实施以来,我们按照‘遵循规律、系统谋划、统筹推进、四化同步、一举多赢’的思路,将其作为一次重大的发展机遇和事关经济、社会、文化、生态建设及人的全面发展的综合性工程来抓,高点谋划,久久为功,合力推进,无论是‘十二五’的陕南避灾扶贫搬迁还是‘十三五’的易地扶贫搬迁,都彻底帮群众摆脱了‘受灾—贫困—再受灾—再贫困’的恶性循环。”

2016年以来,安康市还通过住房、产业和服务“三兜底”化解了“搬不起”和“搬富不搬穷”等难题。全市已有45万生活在“一方水土养不起一方人”地区的贫困群众,通过移民搬迁解决了住房安全问题。同时,通过培育壮大特色产业,落实就业安置,优化社区管理服务,让贫困群众不仅搬得出,而且有事干,逐步致富,加快了脱贫攻坚步伐。

据了解,近年来安康市通过树立敬畏自然、生命至上理念,实施移民搬迁工程,科学规划选点,严把灾害评审关,引导集中安置,使该市防灾减灾能力大幅提升,灾害伤亡率大幅下降,在新址建设的避灾扶贫搬迁安置社区,从安置点建成以来,没有一户因灾受损失。

避灾搬迁同时 走上致富路

通过“精准搬迁、精细管理、精确施策”的规范管理,确保把群众搬迁到居住安全便捷、发展前景好、收入有保障的地方,提出“靠城靠镇靠园区”“产业发展与搬迁同步”的思路,促进了农民群众生产生活方式的转变。

移民搬迁不能一搬了之,有业才能搬得出、稳得住。因此,在实施移民搬迁工程之初,安康市就按照“四避开、四靠近、四达到”的要求,通过“精准搬迁、精细管理、精确施策”的规范管理,确保把群众搬迁到居住安全便捷、发展前景好、收入有保障的地方,提出“靠城靠镇靠园区”“产业发展与搬迁同步”的思路,取得了以搬迁推进统筹城乡发展、防灾减贫、民生改善、产业培育和生态保护的效果,促进了农民群众生产生活方式的转变。

近年来,安康市通过开展“一区一策、一户一法”搬迁安置社区增收试点,采取集成政策鼓励创业、集中培训促进就业等方式,推行“园区景区带动兴业、资金互助鼓励创业、以资代劳促进就业”等方式,探索“社区+”等产业发展模式,实行“社区+农业园区”、“社区+旅游景区”、“社区+小微企业”,破除资源环境约束,推进产业结构调整,促进由传统农民向新型农民、职业农民、产业工人、市场主体转变。

就拿七堰社区来说,经过近10年的发展,该社区已成为灾后重建与避灾移民搬迁集中安置结合规划建设的新型社区,行政区域面积11.5平方公里,1049户、4187人,其中移民搬迁有771户、2399人,目前社区已建成电子器件加工厂、服装加工厂和卫生纸加工厂三家社区工厂,新引进的毛绒玩具厂正在建设中,另外还已建成3000多亩的“七堰生态循环农业产业园”,正在逐渐探索打造农村旅游新模式。社区党委书记黄锋的变化更是令人刮目相看,尽管从七堰村到七堰社区,黄锋都是村干部,但他已从普普通通的干部变成了产业带头人。

“以前不是不想干,而是环境限制,想干也干不了。我这个村干部,干得也没劲。”黄锋坦言,自打搬出来,环境变了,接触的新事物多了,思想也灵活了。他跟别人去杨凌示范区学习,去外地参观,在技术专家和政府帮扶干部的热心帮助下,回来便流转土地开始干规模化养殖。如今,黄锋的养猪场年可出栏生猪5000头。他又流转土地,积极发展3000亩标准化茶园。在他的带动下,社区200户群众跟着一起发展茶园。2018年,七堰社区人均年可支配收入达到近万元。

在七堰社区开设电子元件加工厂的负责人说:“刚开始的时候,女工干活比较散漫,不好好干活,如今有不少人还主动要求加班干活呢。现在我们的干活方式比较灵活,工人可以把活领回家干,干完以后再交回来,极大方便了身体残疾、行动不便群众的就业,现在每个人每月收入可达2000元,实现上班和顾家两不误。”

大竹园镇党委副书记李林森说:“七堰社区目前有3000多亩的生态循环农业产业园,有茶园、有藕园、有生态养殖场,这些都为农民群众提供了大量的就业岗位。另外,借助山地生态循环农业产业园的优美环境,正在探索发展乡村旅游。”

安康市各区县因地制宜,坚持生态优先、民生为本,培育新兴产业、实施特色发展战略,集中做好脱贫攻坚、新型城镇化工作,实现“搬得出、稳得住”。石泉、白河、汉滨等县区大力发展特色产业,促进搬迁群众就近就地创业就业;白河、紫阳、岚皋、宁陕、镇坪5个县在月河川道建设的“飞地经济”园区均被确定为陕西省重点建设县域工业集中区;紫阳县探索的“高桥做法”效果明显;平利县大力引进劳动密集型小微企业,实现了搬迁群众“楼上居住、楼下就业”的愿望;宁陕县、岚皋县充分发挥旅游资源优势,实施旅游兴业工程;汉阴、旬阳结合工业园区、农业园区规划布点建设搬迁安置社区,着力解决群众增收问题。

地灾防治的关键在于 防与不防

“通过近年来群众防灾减灾安全教育的不断加强,群众的防灾减灾意识明显得到了增强。最为明显的是,以前汛期是我们上门劝说群众撤离,现在是到了汛期群众主动给我们打电话咨询是否需要撤离。”

安康市位于陕西省秦巴山区,易滑地层分布广泛,地质环境十分脆弱,根据《安康市“十三五”地质灾害防治规划》,全市地质灾害高、中易发区面积之和为15753.45平方公里,占全市国土总面积的66.95%,现有在册地灾隐患点高达2868个。近年来,在各级党委、政府的高度重视和各部门支持配合下,安康市以提升基层防灾能力为主线,形成政府主导、部门各负其责的防灾格局,最大限度避免或减轻地质灾害给人民群众生命财产造成的损失。

2011年9月,安康市在陕西省范围内率先成立了副县级地质灾害防治机构,之后各县区也相继成立副科级防治机构,结束了长期以来地质灾害监管机构未单设的历史。在市委、市政府高度重视下,《安康市“十二五”地质灾害防治规划》《安康市“十三五”地质灾害防治规划》、年度《地质灾害防治方案》《安康市突发地质灾害应急预案》《安康市矿山地质环境保护与治理规划》相继发布实施,地质灾害防治高标准“十有”县建设实现全覆盖,即为有制度、有机构、有经费、有监测、有预警、有评估、有避让、有宣传、有演练、有效果等,地质灾害防治工作逐步迈上新台阶。

为建立起全方位的应急管理机制,逐步提升应急处置水平,安康市组建防灾应急抢险机构,成立市级地质灾害应急专家库,建立由中央驻陕和省属地勘单位参与的高效、联动的安康“平战结合”地质灾害防治技术体系。强化监测预警预报,加快重大地质灾害专业监测点建设,市、县两级应急能力指挥平台已逐步建立,行政管理与技术支撑两翼齐飞的地质灾害防治工作格局已经形成。

地质灾害大多都是突发的,但又是可防可减的,关键在于重视不重视、防与不防。自“十二五”以来,安康市实施地质灾害治理项目50余个,累计争取中央省级资金1.5亿元。通过大力实施项目治理和移民搬迁,全市隐患点数量减少996个,消除了一批重大隐患,大大降低了地质灾害对城镇、学校、村庄等人口密集区的威胁程度。在已完成九县一区1:50000地质灾害详细调查的基础上,安康市已建立完善市、县、镇、村四级群测群防监测网络体系,地质灾害成功预报率大幅度提高。

宁陕县三星村原地板条厂后山滑坡自动化监测设备是宁陕县2017年创建高标准“十有”县以来,安装的县级地质灾害简易自动化监测预警系统中的一个监测点。该监测点是宁陕县自然资源局与陕西省地质环境监测总站共同建设的,投资54.18万元,共计安装监测设备25套。2017年10月11日9时,该地质灾害远程监测预警系统发出三星村原地板条厂后山滑坡体滑坡报警,系统自动启动中心控制室声光报警、短信报警及远程监测灾害点广播联动语音报警系统。接到自动化监测预警预报后,当地政府迅速撤离138户、390人至安全区域,并采取防范措施及时疏导降水,减轻了雨水对滑坡体的影响,保障了人民群众财产安全。据统计,自“十二五”以来,安康市已累计成功预报地质灾害59起,避免2337人伤亡,避免直接经济损失1.59亿元。地质成功预报连续3年居陕西省第一,连续5年在册隐患点实现“零伤亡”,最大限度保障了人民群众生命财产安全。

“十二五”以来,安康市把逐步增强社会民众防灾减灾意识和能力当作重中之重,累计宣传培训干部群众达30余万人;举办应急演练5000余场,参与人数达18.6万人,连续3年全市宣传培训、应急演练居陕西省前列,通过演练培训,既检验了应急预案的科学合理性,又增强了广大群众防灾减灾意识和自我防护意识,提高了全社会应对地质灾害的能力。

大竹园镇党委副书记李林森说:“通过近年来群众防灾减灾安全教育的不断加强,群众的防灾减灾意识明显得到了增强。最为明显的是,以前汛期是我们上门劝说群众撤离,现在是到了汛期群众主动给我们打电话咨询是否需要撤离。”